地方政府竞争模式研究

　在我国，各地区为确保本地的就业和经济发展，采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间的交易成本增大，势必阻碍未来的经济增长。在一些基于大样本资料的研究成果以及本课题组的一些个案调查资料的基础上，通过不同地方政府的竞争模式的研究，我们发现，地区之间竞争模式存在很大差异，这一差异虽然和早期中央政府的倾斜发展战略及各地区的区位优势有关，带有一定的偶然性，但更重要的是，行政区划的严格限制、地区之间制度创新的程度、分税制的规范程度等限制了地区经济分工和专业化水平，而地区的专业化水平低则直接导致了地区间的贸易保护政策。我们把地方政府的竞争模式化分为三种，分别与三方面的主要影响因素相对应：第一，进取型地方政府与较少的政府干预、发达的市场和较高非国有经济比重相对应；第二，保护型政府与低水平专业化相对应；第三，掠夺型政府与严重的财政困境相对应。为此，本报告认为，降低地区间的交易成本，提高落后地区的竞争力，只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上实现个地区之间的平衡发展。主要政策建议如下：通过实施资源为基础的经济区，打破现有行政区划带来的不良后果；干部异地任职和实习制度；实施财政分权、公平导向的转移支付，培育地方政府竞争力。

ABSTRACT
　　In order to increase local jobs, many local governments in China often
adopt trade protection policies, under which enterprises have to bear
larger transaction costs and resource deployment is not efficient. If
these trade protection policies are removed, economic growth in China
will be facilitated.
　　Based on some case studies and sampling surveys, this paper classifies
local governments in China into three types. The first type is proactive
local governments, which improve local residents’ welfare trough human
capital accumulation, infrastructure investments and institutional
innovations. The second type is protective local governments, the
territories of whom are faced with low degree of the division of labor,
high degree of substitution of goods and similar natural resources.
These governments are easier to adopt trade protection policies. The
third type is exploitive local governments, which levy high taxation and
fee.
　　This paper suggests local governments establish economic coordination
organizations, organize personnel shift among them, train young
officials in coastal provinces, have some taxes rights and get
equity-oriented fiscal transfer.
一、引言
　　中国的经济增长一直令人喜忧参半，一方面，稳定的增长表明，20多年的改革已经取得巨大的成就，市场化的有序进展和制度的持续创新与资源优势相结合，创造出了巨大的财富；而另一方面，各种结构性的扭曲导致经济增长背后隐含的巨额交易成本
，一些经济学家已经就此作了初步的估计[2]。
地方政府之间的贸易壁垒仅仅是交易成本的一种反映，由于改革以来形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方经济发展的严重失衡，导致中国经济增长分结构看不具备内在的一致性，也就是说，虽然落后地区的要素成本低于发达地区，但资源仍然向发达地区聚集，结果各地区为确保本地的就业和经济发展，采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间的交易成本增大，同时也导致价格水平在地区之间呈离散分布，没有一个统一的市场价格。

　　因此，对中国未来的经济增长来说，减少地区间的交易成本比积极财政政策要重要的多，因为依靠财政政策来拉动经济增长的潜力很有限，而交易成本的节约本身就是一种增长源泉，如果地方间的交易成本继续增大，势必阻碍未来的经济增长。在一些基于大样本资料的研究成果以及本课题组的一些个案调查资料的基础上，通过不同地方政府的竞争模式的研究，我们发现，地区之间竞争模式存在很大差异，这一差异虽然和早期中央政府的倾斜发展战略及各地区的区位优势有关，带有一定的偶然性，但更重要的是，行政区划的严格限制、地区之间制度创新的程度、分税制的规范程度等限制了地区经济分工和专业化水平，而地区的专业化水平低则直接导致了地区间的贸易保护政策。因此，要降低地区间的交易成本，提高落后地区的竞争力，只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上实现个地区之间的平衡发展。

　　我们的主要政策建议如下：
　　1、
通过实施资源为基础的经济区，打破现有行政区划带来的不良后果。具体构想是：以主导产品为核心，从地方政府经济管理部门中分流一部分正式工作人员组建跨辖区经济协调小组，具体负责辖区间的竞争优势定位、主导产品和产业定位、贸易纠纷协商、收入和就业转移等工作；在此基础上，把基层经济管理部门合并为经济区管理部门，并适当精简机构；最后的目标是适当调整行政区划，以适应资源基础的特征。

　　2、
干部异地任职和实习制度。具体构想是，把干部横向交流和当地人才培养、政治体制改革以及辖区间经济合作四者结合起来。第一步，当地每年承当的大中专毕业生和退伍军人的安置任务向在职培训转化。第二步，在当地工作5年以内的公务员必须轮流到发达地区实习，实习期由当地政府保留职位，并保留基本工资；实习期为
1年，具体程序及相关问题的讨论见文章第三部分。第三步，在当地担任科级以上职务的公务员必须到周边市县任职3-5年。在此基础上逐步过渡到高级公务员异地任职制度，其中科级以上干部在一个地方任职期限不得超过5年。

　　3、 财政分权、公平导向的转移支付和地方政府竞争力的培育。政策建议是 ，第一
，精简各种达标活动，修改政府官员的考核程序，由上级政府对下级政府的考核标准为主向地方人代会对当地政府官员的考核标准为主转变。第二，配合政治体制改革，清理县乡政府的债务。第三，精简乡镇机构，提高行政效率。第四，改革转移支付制度，确立公平导向。即取消基数法，采取零基预算；中央和省市对县的转移支付以起点公平为导向，那就是利用转移支付资金解决县政府的公共设施建设、教育支出和社会保障支出。

　　二、地方政府竞争模式的形成和界定
　　地方政府的行为对经济增长的影响在理论上并没有受到足够的重视，这导致了改革过程中针对地方政府间关系的调整的政策措施比较缺乏，尤其是关于地方政府之间的竞争秩序的建立的讨论少之又少。一些人已经认识到，在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时代，地方政府为了当地的利益会相互之间争夺资源，由于中央政府控制了主要的资源，地方政府之间的竞争就成了“兄弟竞争”，而不是两个独立的经济实体之间的竞争。随着改革的深入，特别是分税制实施以后，地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权，并相应承当一定的责任。上级政府对下级政府的调控从计划为主过渡到经济手段为主。地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间的关系。

　　中国经济改革的一个特色是把早期农村出现并成功的承包制应用到政府间关系的改革中来，下级政府向上级政府承包一定的税收，上交达到一定份额后，剩下的就归自己支配。上下级政府的这种关系被一些学者称为“地方公司主义”或“经济联邦主义”，也就是说，中国的地方政府就像一个大型股份公司的事业部，地方政府之间的竞争从兄弟竞争过渡到两个相对独立的经济主体之间的竞争，而中央政府除了依靠经济手段进行调控外，政治上集权则是最关键的控制手段。这意味着分税制后地方之间的竞争是在政治集权下的经济利益竞争[3]。在这种情况下，地区之间经济发展的不平衡很大程度上依赖地区自身的竞争行为，中央政府的调控能力比较弱，因为中央政府的区域政策本身受到地区竞争的影响。

　　在市场化的进程中，起点的差异可能决定地方政府获取竞争优势的难易程度，但真正决定地方政府是否能够获取竞争优势的因素可能在于当地的软环境，也就是制度和行政管理对资源的吸引力。从横界面数据看，以2000年各地区财政决算结果为分析对象，可以明显看到地区之间政府行为差异。任选两个发达省份江苏和浙江；三个不发达省份安徽、江西和河南。江苏省的人均财政收入是602.73元；浙江省是732.89元；安徽是298.56元；江西是269.45元；河南是266.28元。但在财政收入中，行政性收费收入占的比重江苏是1.08%；浙江是1.55%；安徽是10.03%；江西是8.07%；河南是5.87%，全国平均4.46%。江苏和浙江的城市建设维护税占财政收入的比重也明显高于其他三省。在财政支出方面，江苏的人均财政支出是794.94元；浙江是922.16元；安徽是538.7元；江西是539.16元
；河南是479.68元。其中基本建设支出占财政支出的比重江苏和浙江明显低于后三省；而挖潜改造支出所占的比重明显高于后三省。行政管理费支出占财政支出比重各个省相当[4]。
　　上述大样本数据不足以反映出地方政府行为差异的原因，但至少可以说明差异的一些特征。从数据看，如果以人均财政收入和支出来衡量政府可控制的经济规模，那么发达省份比不发达省份要大得多；不发达省份的行政性收费的相对比重大大高于发达省份，说明不发达地区更多的依赖各种费收入；而在财政支出中，基建支出在不发达省份相对比重较大，可能说明近年来这些省份积极追赶发达省份的举措，以及中央政府的积极财政政策的效果；不过，不发达省份的挖潜改造支出的相对比重较小，说明这些省份的企业发展的支持不足；行政管理费的相对比重近似，说明政府行政管理机构的运作类似，这正好反映集权政体的同质性特征。由此可见，和西方很多发达国家不同，“蒂伯特假说”的运用在中国受到限制，资源流动并不能带来地方政府公共行政的规模差异，而只能带来公共行政的职能在执行过程中差异。也就是说，在统一的宏观制度和政策背景下，地方政府必须通过自己的独特理解来进行制度和政策的执行层面的创新，以达到吸引资源的目的[5]。

　　我们的小样本调查资料也从不同侧面支持上述结论。例如，江苏一些市的科技财力投入的差异可以反映出地方政府的行为差异，见下表一
。从表中数据可以看出，江苏省发达城市和不发达城市之间的科技投入比重差距明显，其中苏州市虽然科技和技改贷款的相对比重低，但其利用外资多，1999年外商实际直接投资额达28.56亿美元，而同期无锡和南京仅仅9.08亿美元和7.71亿美元。这种数据差距至少说明，发达地区比不发达地区更重视技术创新。

　　吸引内资和外资的差异除了可以反映出一个地区的区位优势外，也可以反映一个地区的软环境质量。同样采取了类似的优惠政策，我们在调查中发现，苏南一带由于具备较高质量的软环境，使得这些地区在吸引外资方面具有很大优势[6]。而不发达地区由于软环境质量不高，即使出台了相应的优惠政策，也很少吸引到内外资。例如，我们在河南西峡县的调研发现，1995年至今，新设立的国有企业只有4家；新设立的私营企业95年6家，96年4家，97年8家，99年22家，2000年20家，01年25家，而在这些私营企业中，注册资本300万以上的只有3家。西峡县的软环境在周边地区已经是相对高质量的。我们在安徽一些地方的调查显示，这些地方几年来很少有新企业出现。

　　表一 江苏省部分城市科技财力投入情况比较（1999）
　　城市 R&D支出占GDP比重% 科技活动支出占 GDP比重% 科技拨款占财政支出比重% 科技和技改贷款占中长期贷款比重%
无锡 0.47 1.96 2.18 57.18
常州 0.92 2.52 2.47 56.08
苏州 0.48 2.29 1.47 24.85
淮阴 0.15 1.08 0.99 50.33
盐城 0.15 1.05 1.27 33.65
宿迁 0.19 0.44 0.86 32.94
　　资料来源：无锡市人民政府研究室，“提高无锡综合竞争力研究”，表5-2，2001年3月。
　　通过比较发达地区和不发达地区的政府行为特征，可以明显发现一些本质差异。首先，发达地区经过20多年的改革，已经基本脱离了过去的政府行政主导经济发展的模式，而是更多的通过公共品供给来吸引资源的流入。对这些发达地区来说，主要是资源的流入者，同时也是产品的输出者。为了提高当地的经济发展质量，地方政府会主动投资软环境建设，积极培育税源，力求实现政府和企业及居民共赢。而在不发达地区，其中一些地方政府能够确立经济发展的战略，但由于制度创新的软环境建设不够，导致这些地区吸引资源的力度就不够，这也进一步限制了这些地区的发展。而在另一些地区，则出现地方政府仅仅追求本位利益，通过各种行政性收费来掠夺当地企业和居民的剩余，导致当地税源枯竭。例如，最近新华社记者对湖北省赤壁市的报道就反映了这种情况。在赤壁市各项行政收费标准达2500项，只要企业一开张，收费部门就一哄而上，导致当地企业萎缩。这些费用主要用于臃肿的政府机构，据称，当地很多职能部门超编10倍左右[7]。

　　其次，即使是积极发展当地经济，发达地区和不发达地区也存在明显差异。发达地区的政府和企业积极提高当地的专业化水平，力求和周边地区形成竞争性合作状态，并通过出口来带动当地经济发展。例如，江苏吴江1998年以后的战略定位就是“南下广东，主攻台商，发展电子咨询产业”，政府的这一决策在两年多的时间内为当地吸引了百余家电子企业。而在不发达地区，对自身的专业化优势看得不清楚，也缺乏相应的清晰的发展战略，更多的是考虑搞活现有企业，在这种思路的指导下，地方保护主义政策就很受欢迎。在我们的调查中，发达地区和不发达地区都存在地方保护主义行为，但后者对当地的经济的影响要大得多，这也使得不发达地区的经济发展对地方保护主义的依赖性较大。

从上述分析可以看出，中国的地方政府行为在竞争层面上大致可以分成以下三类：
　　第一、进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是主要依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税基。浙江和江苏的很多地区就是如此。
　　第二、保护型地方政府。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新，但创新程度有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基，这类地方政府常常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。河南和安徽一些地区可以归入此类。

　　第三、掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源，为了维护政府日常开支，通过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去了根基。湖北赤壁市可以归入此类。

　　如果在理论上能够把地方政府的竞争行为模式大致分为以上三类，那么接下来的问题就是如何实现后两类模式向第一类模式的转换？
　　三、地方政府竞争行为模式差异的原因分析
　　从地方政府的竞争行为模式出发，来理解下一步相关改革措施的定位非常重要。在提出政策建议之前，需要分析和确定地方政府竞争行为差异的主要原因，并针对这些原因来寻求解决问题的方法。

中国地方政府的特定竞争行为模式主要根植于改革过程中政治体制和经济体制改革的不配套，反映在具体的制度安排上，就是事权的划分和财权的划分不配套。但是，政治体制的配套改革是一个方面，更重要的一个方面还是在于在现行的体制框架下如何实现竞争模式的转换。政治体制改革受到的阻力无疑太大，要达到预期的效果需要较长的时间，而经济体制改革的潜力......
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